李刚 | 关于进一步加强高校新型智库建设若干问题的思考

文/李刚

作者简介/南京大学信息管理学院教授、博士生导师，南京大学中国智库研究与评价中心副主任、首席专家

文章出处/《江苏高教》2019年第10期35-40

关键词/高校新型智库；重点智库；“三明治瓶颈”；智库体制机制；智库专业化；智库精益管理

十八大以来，中国特色新型智库建设成为高校哲学社会科学发展的新动能，尤其近五年来，高校智库的理论建设、实体建设、制度建设、文化建设、治理与营运都取得了长足的进步。但是，由于这一场智库建设是自上而下外部推动的探索，大部分高校缺乏充分知识准备、组织准备和人才准备，因此高校新型智库建设积累了不少问题。本文一方面总结高校新型智库建设的理论进展和认知演进，另一方面着力梳理高校智库建设中存在的问题并尝试提出解决方案。

2013年4月15日，习近平总书记有关智库的一个重要批示开启了系统构建中国特色新型智库建设的序幕。为贯彻习近平总书记的重要批示，2014年2月10日，教育部下发了《中国特色新型高校智库建设推进计划》，这份文件要求从七个方面推进中国特色新型高校智库建设。2015年1月20日新华社公开发布中办《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，文件深刻阐述了中国特色新型智库建设的重大意义、指导思想、基本原则和总体目标，构建了新型智库的发展格局，指出深化管理体制改革和体制机制创新是新型智库建设的主要路径和关键所在，文件还提出了新型智库制度保障体系。

这两份文件为高校新型智库建设奠定了坚实的理论基础和制度保障，描绘了切实可行的行动路线图。2015年后，高校积极参与了中央和各省市的新型智库建设计划。当下的新型智库建设主要由中央和省市宣传部主管和推动，取得了较为显著的成绩，一批具有较高知名度和影响力的高校智库逐渐显现。如果说，在中央层面的国家高端智库建设中，高校还不是主力部队，那么在省市层面上的重点智库建设中，高校可以称之为名副其实的“主力军”，在各类智库建设中保持着数量上的优势。

但是，整体而言，高等学校中除了少数顶级高校外，新型智库建设的积极性不高，尚未形成整体推进的态势，背后的原因是多方面的。其中最重要的原因之一在于外部的激励仍然不足。国家高端智库建设序列所能影响的高校毕竟是少数，对于大部分高校而言，其主管部门——教育部具体有效的建设措施还不多，教育系统的高端智库建设尚未启动，投入的资源和政策有限。如果教育部和各省教育行政主管单位不出台具体实施措施，不拿出资源，不设立项目抓手，不纳入考核体系，资源、项目、考核三位一体的政策措施协调不到位，高校新型智库建设工作就很难形成新态势。

此外，高校对新型智库建设的认识不足也是一大原因。对于高校来说，参与新型智库建设首先要解决的是“必要性”问题——高校为何要投入宝贵的人力、财力和物力来开展新型智库建设？其次才是“know-how”的问题，也就是如何建智库的问题。

我国高校发展呈现出波浪式前进的特征，对于高校来说能否在“双一流”建设的新一波发展项目中抢得先机非常重要。因此，对大多数资源有限的高校来说，他们首先亟待解决的疑问就是新型智库和当下的“双一流”建设，也就是世界一流大学和世界一流学科建设有何关系？如果关系密切，必竭尽全力去建设；如果只是锦上添花，那么投入一点资源不掉队即可，不必突进。

目前新型智库建设推进力度最大的是少数知名高校，除中央国家高端智库建设的作用外，这些高校把中央《关于加强中国特色新型智库建设的意见》看成是哲学社会科学学科发展的一个重大发展机遇。这不仅由这些顶级高校在国家政治生活中的战略地位决定，而且这些高校对新型智库建设的重大意义也有着更深刻的理解和认识。现代高校功能论认为，大学有人才培养、科学研究和社会服务三大职能。理工类学科可以为经济发展和技术创新发挥直接的作用，而社会科学服务国家服务社会一直找不到恰当的载体、途径和方式。智库正是高校参与国家政治生活和引领社会思潮的恰当载体、恰当途径和恰当方式。从某种意义上说，哪个大学的新型智库强，哪个大学在国家政治生活中话语权就大；哪个大学的新型智库强，哪个大学的社会思潮引领能力就强。

对于领袖级大学来说，在国家政治生活中具有令人瞩目的“显示度”是综合实力和综合影响力的核心指标之一。哈佛大学因为有肯尼迪政府学院的著名智库群，斯坦福大学因为有胡佛研究所等一流智库得以在美国政治生活中占据举重轻重的地位[1]。对中国来说也是如此，人大、清华、北大、复旦等高校的影响力远超其他高校，原因之一就是他们在国家政治生活中的“显示度”远远高于其他高校。同理，它们在这一轮高校新型智库建设中的投入和建设成效也最显著。对于顶级高校而言智库建设就是话语权建设，就是提升政策影响力和社会影响力建设，就是服务党和国家政治的能力建设。

就大部分高校而言，由于对新型智库认识并未完全到位，他们往往把新型智库建设和以往的“重点学科”“学位授予权”“重大项目”“人才项目”一样看待，在新型智库建设方面呈现出项目驱动型、资源驱动型、 品牌驱动型等特点。他们主要目的是拥有新型智库品牌，成为国家新型智库建设资源的“收割机”，不断获取新型智库建设的相关研究项目。因此，有些高校积极对待名额争取，消极对待内容建设，新型智库建设的试点单位资格拿到后却疏于后期建设。目前不少省市的新型重点智库建设试点中都出现了类似情况，许多高校参与重点智库建设也持这样的态度，关键原因还是对新型智库建设的必要性和重大意义缺乏认识，对现代智库的建设规律把握不足。

近五年来，笔者参加的新型智库建设方面的研讨会近60场，接受高校新型智库建设的咨询有40多次，也系统地参与了江苏省新型智库建设的全过程，主持了山东省重点智库建设试点工作评估，从这些活动中，发现高校新型智库建设主要存在以下九类重要问题：

第一，现代智库的知识储备相对不足制约了对现代智库规律的把握。智库是建立在高深学术基础上的现代组织机构，通过一百多年的发展，形成了自己完整的知识体系、研究咨询体系和营运体系。我国大多数高校智库的管理者和从业者对此了解不够，认识不到位，既无知识储备，也无经验积累，大部分人尚处在“在战争中学习战争”的阶段，甚至单纯依靠哲学社会科学的研究管理方式进行新型智库建设和管理。对于绝大多数主管智库的高校领导而言，这方面的知识和经验积累就更显不足。这就导致难以把握现代智库的规律，知识和经验都难以适应新型智库建设的实践之需，因此出台的不少政策、开展的不少业务，违背了现代智库运行规律。

第二，智库治理机制方面存在严重的“三明治瓶颈”[2]。我国绝大多数高校智库是无法人资格的机构，甚至相当一部分还是非实体的机构，部分属于三无机构，即无全职研究和运营人员，无固定经费投入，无办公场所——只是挂了智库牌子的教授课题组。由于这一部分机构是非法人单位，因此无论是实体还是非实体机构，往往都会缺乏独立的财务权和人事权，要被母体单位（高校）控制财务和人事。这样在智库治理上就形成了“国家—高校—智库”的“三明治”治理结构。在这样的结构中，国家（包括省市）出台的有利于智库发展的促进政策都无法直接辐射到智库，政策红利无法释放。高校智库要受到高校财务和人事管理方面的限制，智库发展所需要的灵活性无法得到有效满足，形成了高校智库治理的“三明治瓶颈”。高校智库在体制机制上难以突破这个瓶颈，严重制约了高校新型智库建设的进展。

第三，以学术为导向的组织文化和评价激励机制难以真正激发智库的活力。研究型大学是典型的学术导向机构，重视学术成果是根深蒂固的组织文化。在大学的学术精英看来，只有皇皇巨著和一流期刊论文才是学术成果，智库给政府做的调研报告与内参很难算得上是科研成果。因此，研究型大学评价激励机制是看获奖、著作、论文和纵向的项目，即便是高校智库里的教师也认为论文才是最重要的成果形式。根据课题组近期对山东高校智库的问卷调查，笔者发现智库研究人员普遍重视学术类成果，轻视内参等智库类成果，即使调查问卷设问非常明确要求选择“您认为最重要的智库成果，并按顺序填写在横线上”，排在第一位的仍然是CSSCI论文，其比例高达39.2%，其次是决策咨询报告（26.8%）、“三报一刊”文章（17.2%），选择内参的占4.2%。这足以说明智库研究人员的思维很大程度上仍然停留在传统学术研究环境中[3]。

个别高校已经就智库研究成果认可制订了相关评价政策，在职称评审时专家组同等对待智库内参成果和学术成果[4]。实际上，一方面大部分此类文件都用学术评价思维制订，比如把不同层次内参批示折算成相应的C刊论文篇数，这实际上不承认智库成果的主体性和独特性；另一方面，高校职称评审专家往往是知名教授，学术至上思想使得他们很难真正公正地对待智库研究成果。当然，智库成果本身类型多样，很多资政活动难以量化、难以认定也是重要原因，有些涉密成果甚至无法进行公开的认定。

第四，缺乏智库领军人物。大学里不乏杰出的学术领军人才，比如院士、长江学者等。但是，优秀的学术领军人物未必是同样优秀的智库领军人才，实际上，经营一个智库远比领导一个研究所复杂许多。智库要募集资金、要公关、要做市场、要做品牌、要做IP，还要做系统平台。学术研究机构相对单纯，目前各类高校的智库负责人绝大部分都是由学术领军人才兼任，这些专家操盘智库的时候，会不自觉地把领导学术机构的成功经验用来经营智库，因此成功的少，失败的多。为此，有些高校开始招募校外熟悉智库的专家来指导智库建设。高校要形成一支不仅理解智库而且善于经营智库的兼学术与智库之长的领军人才队伍，还需要相当长的时间。

第五，高校智库业务单一，缺乏构建社会网络的能力。智库具有多元的社会属性和功能属性。西方智库研究专家认为，智库具有学术性、政治性、媒体性、经济性等多重社会属性，具有战略研究、政策研究、行动研究、政策咨询、沟通交流等多元功能，本质上是政治资本、社会资本、文化资本、经济资本的融合、交换、增值的场域。因此，智库业务和营运绝不能照搬学术机构的做法。智库离不开学术研究，离不开原创型的知识生产，但是光有学术研究绝非智库，智库更多的业务是把学术转化为政策，在议程设置、政策协商、决策、政策执行、政策评估的整个过程中，智库都要承担相应的职责，都可以开展相应的业务。决策研究和决策咨询同等重要。所以西方智库中有fellow（研究员)和advisor（顾问师、咨询师）的不同岗位设置。反观我国绝大多数高校智库，主要工作集中在写论文、写报告、写内参，一年办几次会议，严重忽视决策咨询工作，基本上和学术机构业务大同小异，缺少深入社会和联结社会的能力，无法建构自己的社会网络，在整个政策共同体中被边缘化。

第六，信息和数据收集处理分析手段落后。智库的研究是基于数据和证据的政策分析，因此，数据和资料的收集能力往往是衡量智库水平高低的主要指标之一。由于大部分高校智库建立在社会科学学科基础上，大多数不擅长现代数据采集工作。我们现在动辄就说大数据分析，可是如果收集不到大数据，又何谈大数据分析？而收集大数据需要编程能力，文科出身的大部分智库专家并不具备。按理说，高校智库和社科院等类型智库是有分工的，高校智库应该把更多精力放在数据库开发和数据收集上，然后基于这些数据库从事长期性且具有前瞻性的智库研究，而社科院这些与政府关系密切的智库更多的是去做应急的短期工作。事实上，鲜见高校智库具备开发专题数据库的能力，大部分高校智库还在和政府智库竞争写内参。在对山东省重点智库建设评估中，我们发现不少高校智库在三年试点期间拿到的批示数量是极为有限的，有的甚至为零。

第七，智库传播和国际交流能力欠缺。前文强调智库有媒体属性，是因为除少数涉密智库外，大部分智库要提升影响力与打造品牌，离不开传播与交流。但大部分高校智库不重视或者不擅长做传播，不少高校智库没有自己的独立网站，或者有网站但信息更新非常滞后。在“两微一端”方面也是如此，办得好的高校智库微信公众号屈指可数。会议是重要的传播手段，但是高校智库中能够举办大型国际和国内会议，形成自己品牌的会议甚少，缺乏香格里拉对话会、达沃斯论坛这样国际知名的会议品牌。多数高校智库在打造影响力和知名度方面意识欠缺、能力不足、举措零散。

少数顶级名校的智库更要成为国际智库交锋的排头兵。我国智库在国际上缺乏话语权的一个重要原因就是我国在国际政策共同体中处于失语的境地，这和我们的第二经济体的地位很不匹配。2019年2月初在日内瓦举办的世界性智库大会上，来自中国的代表就笔者一人，而南亚、东南亚、非洲、南美国家都有不少与会者，这也从一个侧面反映了我国高校智库缺乏国际交流意识。我们国家开展中国特色新型智库建设的一个目的就是希望能建成一批有国际影响力的智库，如果我们的智库不能在国际智库圈中活跃起来，这个目标很难达成。

第八，大部分高校智库缺乏核心竞争力。任何一个组织如果缺乏核心竞争力，那么它在竞争体系中一定是边缘者，智库也不例外。目前我国的智库以政府补贴为单一资金来源，缺乏可持续性。智库要从单纯面向政府转向面向市场（政府和企业等），到政策市场上找资金，如果一旦没有核心资源、核心品牌、核心团队、核心能力，也就面临核心竞争力的缺失，那么这样的高校智库必然要遭遇边缘化而被淘汰。

第九，主管部门尚未出台科学成熟的评价机制。目前，美国宾夕法尼亚大学麦甘课题组发布的全球智库排名影响很大，但是著名智库研究者埃布尔森指出：“全球智库报告”产生排名结果的程序是松散的，其调查结果并不是严谨的科学研究成果，而是“临时性、任意性和主观性”的随机选择[5]。这份报告的指导意义有限。上海社科院的《中国智库报告》、中国社科院与中国社会科学评价研究院的《2018年中国智库成果与人才评价报告》、南京大学中国智库研究与评价中心的《CTTI智库报告》等智库评价报告都提出了智库评价指标，但是这些报告并非是基于详尽可信数据的“净评估”，大多数是影响力评估和行业声望评价，加上缺乏官方背景，在对高校智库建设的引领性方面相对薄弱。高校智库的高质量发展还需要国家和地方教育主管部门出台科学成熟的评价体系。

中国特色新型高校智库建设启动至今已有五年，除了少数高校智库具有一定的知名度外，高校智库总体上可谓数量有余，质量堪忧。高校新型智库建设要着力解决以下四个问题：

第一，进一步提升对高校新型智库建设的政治站位。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》已经把新型智库建设与党和政府科学民主依法决策、国家治理体系和治理能力现代化、国家软实力建设联系在一起。习近平总书记在十八大以来有关哲学社会科学系列重要论述中指出，新型智库建设和加强哲学社会科学建设，实现哲学社会科学的转型，突出哲学社会科学的引领性、实践性和斗争性密不可分。中国处在民族复兴的前夜，无数的经济、社会、文化治理问题急需哲学社会科学的支撑，如果高校坚持在一个闭锁的、内部循环的哲学社会科学系统里自娱自乐，不仅是政治站位不够的问题，而且也是对社科资源的极大浪费。第四轮学科评估中学科社会服务指标的引入，无疑是对哲学社会科学服务社会这一重要风向标的强调。新型智库建设恰恰是促进高校哲学社会科学转型的重要抓手。我国哲学社会科学已经出现了两种范式，一种是传统的学术范式，一种是面向实践、解决问题、经世致用的“智库范式”。对于高校而言，加强新型智库建设无疑是发展社会科学“智库范式”的重要途径。因此，无论是教育行政部门，还是具体高校，都应该进一步提高对新型智库建设重大意义的认识，新型智库建设与决策咨询体制改革、软实力话语权培植、哲学社会科学的新范式等意识形态的核心问题有极大的关系。

第二，完善高校新型智库建设的政策和资源供给体系。高校新型智库能否取得实质性进展，关键是政策环境和资源投入。教育行政主管部门在资源、项目、考核等方面完善新型智库建设的政策供给是解决问题的关键。比如，教育部国际司所设立的国别与区域研究项目就极大地促进了有关高校设立国别与区域研究中心，投入资源开展国别研究和地区研究，这些研究中心大部分都属于新型智库性质[6]。教育部人文社会科学重点基地已经多年没有扩容，但是这几年高校哲学社会科学发展较快，分化很大，不少高校希望重点基地能够扩容，把新的有实力智库纳入这一体系。同时，教育部应依照智库特性分类管理，设立重点智库目录，予以适当的资源、项目、考核标准的倾斜，这无疑能更有力地促进高校新型智库建设。

第三，突显图钉效应，抓好重点智库建设。对于我国绝大多数高校而言，审慎地成立新型智库的态度无疑是正确的。翻牌的、跟风的、换汤不换药的所谓智库已经泛滥。现代智库是高投入、高消耗、高产出、高影响力的机构，绝大多数高校都无力同时维持数量众多的智库群，明智的战略就是举全校之力办好少数重点智库。比如一些高校成立智库中心，或者成立成果收割型的发展研究院，负责全校智库类成果的研究组织、成果二次加工、统一发布报送等，用全校的力量打响一个智库品牌，就像图钉，把力量集中到一点，才能冒尖。复旦发展研究院就是这样的机构，这个拥有20余位全职工作人员的机构负责全校智库成果的收割、编辑和报送发布。清华则成立了智库中心，统合全校的智库工作。用有限资源，抓好重点智库建设是必须要坚持的高校智库建设路径。

第四，加强专业化、精益化管理，提升高校智库的效益。聚焦到个别智库层次，加强高校中国特色新型智库建设无疑要在“中国特色”和“新型”两个概念上下功夫。中国特色就是要解决中国发展中的现实问题，新型无疑要在体制机制创新上有突破。高校智库是现代智库，要尊重现代智库运行的规律，必须用智库思维而非学术机构思维来经营智库，实现专业化和精益化的管理和营运。人财物管理、研究组织、项目管理、传播管理、公共关系管理、国际合作、文档管控都需要专业化和精细化。唯有如此，才能涌现出类似芝加哥大学NORC[7]、哈佛贝尔福中心、斯坦福胡佛研究所那样的国际知名的高校智库。正如习近平总书记所强调，必须用钉钉子精神，聚精会神搞个10年20年，高校新型智库建设才能真正见成效。