徐吉洪-从省部共建到部省合建：我国中西部高水平大学建设的理念创新与制度变革

为进一步缩小中西部^①与东部高等教育发展水平之间的差距，振兴中西部高等教育，实现优质高等教育资源的区域均衡分布，教育部于2004年正式启动了省部共建工作，并于2018年开始实施部省合建政策。时隔14年，教育部针对中西部高水平大学建设先后实施了省部共建与部省合建两个专项政策。虽然这两项政策在名称上只有一字之差，但“省”“部”政策主体易位，“共”“合”政策效力升级，其中的政策意蕴非常丰富，反映出中西部高水平大学建设的形势更紧迫、内涵更深刻、地位更高了。本文从教育政策的视角详细梳理新中国成立以来中西部高水平大学建设的政策演进，溯源省部共建与部省合建两个政策术语，深入阐析部省合建的政策意蕴，提出新时代加快中西部高水平大学建设的对策建议。

在加快中西部高水平大学建设、提升中西部高等教育发展整体水平、促进区域高等教育均衡发展的不同阶段，教育部先后实施了省部共建与部省合建两项政策，既体现了国家对中西部经济社会发展需求的积极回应，也反映了国家对不同时期中西部高水平大学建设形势的科学研判和精准施策。

1.省部共建的政策溯源

（1）省部共建的背景。2002年11月，党的十六大报告提出“促进区域经济协调发展”，“合理配置教育资源，提高教育质量和管理水平”。2003年10月，十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。政治学理论认为，“当代中国的政府过程都是在党的领导下运作的，共产党组织始终是政府过程中领导体制的主要政治力量”^［4］。党代会报告不仅具有重要的政治意义，而且还蕴含着深刻的政策意涵：既是一种政治宣言，也是一个施政纲领，代表着党和政府未来一定时期内执政意志和施政重点，是了解我国经济社会发展重大政策的一个窗口和风向标。为贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，促进优质高等教育资源区域均衡分布，提升中西部高等教育发展整体水平，教育部于2004年开展省部共建工作，按照“一省一校”原则在13个没有教育部直属高校的中西部省份重点支持建设14所地方高水平大学。

（2）省部共建的过程。教育部省部共建工作是从教育部与河南省共建郑州大学开始拉开序幕的。2004年2月，教育部与河南省政府签署了省部共建郑州大学的协议，郑州大学成为全国第一所省部共建地方高校，“标志着省部共建地方高校作为一种新型大学登上了我国高等教育发展的历史舞台”^［5］。从中西部地方高校省部共建发展过程来看，主要经历了两个阶段。第一个阶段是教育部和中西部13个省份重点共建“办学历史悠久，地域特色鲜明，办学实力较强，区域地位突出”^［6］的综合性高校。2004年，教育部与10个中西部省份共建了11所高校；2005年，教育部先后与山西省政府、河北省政府共建了山西大学与河北大学；2007年，海南大学正式成为省部共建高校。至此，没有教育部直属高校的13个中西部省份均有了省部共建高校。第二个阶段是2010年以来教育部面向所有中西部省份开展省部共建工作。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“实施中西部高等教育振兴计划”。此后，教育部与中央其他部委联合出台了相关政策文件，对中西部高校省部共建工作作出了重点部署与全面安排。2012年3月，教育部印发《高等教育专题规划》，提出要“加强省部共建，……重点支持一批中西部本科高等学校加快发展，提高中西部高等教育发展水平”。2013年2月，教育部、国家发展改革委、财政部联合发布《中西部高等教育振兴计划（2012-2020年）》，提出“深入推进省部共建地方高校”，并要求“扩大省部共建范围”。2016年5月，国务院办公厅印发《关于加快中西部教育发展的指导意见》，提出“多方共建行业特色高校”，对“共建形式”、“共建机制”、“共建数量”等都作了具体规定。在国家政策的推动下，中西部省部共建高校的规模越来越大，共建高校的类型也越来越丰富。截至2018年6月底，全国共有80所省部共建地方高校，其中中西部省份有48所，占全国的60%。

（3）省部共建的性质。省部共建实质上是“较早在高等教育领域贯彻落实科学发展思想、促进高等教育区域合理布局与协调发展，逐步缩小地区间发展差距的重大战略举措”^［7］。从省部共建工作层面来讲，省部共建高校虽均为省属高校，但由省级政府与教育部共同建设，教育部在规划全国高等教育发展和进行优质教育资源配置时将这些中西部共建高校通盘考虑，真正做到“一盘棋”。因此，省部共建工作可以充分发挥中央与中西部省级政府两个方面的积极性，调配中央和中西部两个方面的优质资源。从省部共建中西部地方高校层面来看，共建高校是中西部省属高校的领头羊和排头兵，在国家优质高等教育资源的布局与配置中肩负着特殊的使命，在区域高等教育体系中发挥着示范与引领作用。

2.部省合建的政策溯源

“部省合建”这一政策术语，不仅在“出场时序”上迟于省部共建，而且在“出场方式”上也有别于省部共建，主要表现在以下四个方面。

（1）“Z14联盟”坚持“集体行动的逻辑”。《中西部高等教育振兴计划（2012-2020年）》提出： “在没有教育部直属高校的省份，‘十二五’期间重点支持每个省份建设1所地方高水平大学”。13个省份共有14所高校入选“中西部高校综合实力提升工程”。为加快实施该项工程，2013年7月，14所入选高校正式成立“‘中西部高校综合实力提升工程’高校协作联盟”（下文简称“协作联盟”），并制定了联盟章程。“协作联盟”致力于争取中央政府更大的支持，以推动13个省份高等教育与全国高等教育均衡发展。“协作联盟”坚持“用一个声音说话”，每年定期召开专题会议，通过会议论坛、媒体访谈等形式向政府提交研究报告，呼吁政府进一步重视中西部高水平大学建设。2016年7月，根据《关于加快中西部教育发展的指导意见》的精神，“协作联盟”正式更名为“中西部一省一校国家重点建设大学（Z14）联盟”（以下简称“Z14联盟”）。“Z14联盟”的“Z”字母蕴含着丰富的政策意涵——“中西部”的相通地域与共同背景，“国家重点建设”的发展现实，“中央政府”是建设主体，“直属高校”是发展愿景。“Z14联盟”一致认为，争取成为教育部直属高校是最大的发展愿景和政策目标。正如青海大学校长坦言：“要清楚，我们不是要点钱那么简单。”^［8］“Z14联盟”的呼吁引起了高等教育界的广泛关注并获得了支持。有学者认为：“Z14本身给出一个信号，在一些地区的高校有一种追求，高等教育资源缺少的地方有这个诉求，这是教育主管部门应该认真对待的。”^［9］

2016年下半年，“Z14联盟”校长联名向中央领导和教育部提交了《从“两个一百年”目标的实现重新审视提升中西部高等教育的战略意义》的专报。专报指出，“14所高校所在省（区）的国土面积占全国的66%，人口占全国的34%，少数民族人口占全国的71%。从历史上来看，山西大学、云南大学、广西大学、南昌大学、贵州大学在民国时期均为国立大学”；但是，“在我国实现中华民族伟大复兴的‘中国梦’的伟大征程中，中西部13个省份却落得连一所中央直属大学都没有的现状”，这与13个省份的历史贡献和地位极不相称。专报直言：“这是国家责任担当的重大缺失，也是国家高等教育战略布局的重大缺陷。”专报最后从中国历史与国外经验的双重视角提出，“国家对高等教育的责任担当，除经费投入外，其直接体现就是设立国立大学”。

（2）政策企业家对中央政府进行“软化”。“Z14联盟”在向中央政府呼吁设立教育部直属高校的同时，也通过政策企业家（policy entrepreneur）对相关政策议程进行软化。所谓“政策企业家”，是指“那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人”^［10］，是“影响政策议程构建的重要因素”^［11］，他们“热衷于发现组织变化的动力，积极为组织提供解决政策难题的方案”^［12］。在公共政策研究理论中，政策企业家是“解释政府再造过程和公共组织中政策变化和政策创新的关键变量”^［13］，他们“积极地推动某些社会议题，吸引公众的注意力，促使他们进行思考，并通过各种方式形成让政府解决该问题的压力”^［14］。在我国当下的治理体系中，部分政策企业家的身份具有双重性，集学者（如大学书记、校长、高等教育研究专家等）和全国“两会”代表于一身，拥有提出议案权的机会与条件。“软化”主要是指政策企业家对政策制定系统施行的说服活动和倡导行动等预备工作。在美国著名政策科学家金登（J. W. Kingdon）看来，“软化”的过程包括：思想漂浮、提出议案、做演讲、草拟政策建议，然后根据反映修改议案，并且再一次漂浮起来。^［15］在“软化”过程中，政策企业家会通过各种方式征求意见和见解，以求通过不断的修改和重组进一步完善其主张和想法。

纵观政策企业家的多次“软化”行动可以发现，将中西部14所高校纳入教育部直属高校序列的政策建议都是随着全国“两会”召开漂浮在政策制定系统中的，其原因在于政策企业家会充分利用自身的双重身份（既是高等教育领域的“精英人物”，又是全国“两会”代表），“两会”提案不仅能迅速获得决策者的重视，还能引起社会舆论的关注。政策企业家通过接受媒体采访、发表评论、参加论坛、做专题报告等形式参与到中西部高等教育改革与发展中来，积极推介自己的政策方案。2010年以来，政策企业家持续向中央政府提出了关于加快中西部高水平大学建设的建议（见表3），其观点主要有以下几个方面：一是在价值功能上，中西部高水平大学建设是一项关乎国家安全、民族团结、边疆稳定的重大政治和社会问题，也体现教育公平的基本价值观念，需要政府妥善解决好；二是在发展动力上，既需要中西部增强内生动力，更需要国家的大力支持，特别是中央财政的经费资助和政策支持；三是在发展举措上，将对14所中西部高水平大学的支持与建设上升为国家战略，予以政策倾斜和重点建设；四是在学校性质上，将 13个省份发展最好的14所高校纳入教育部直属高校序列；五是在“双一流”建设上，中西部高水平大学是“双一流”建设的重要力量，中央政府要给予中西部地区高校更多关注，统筹推进区域高等教育均衡发展。

（3）中央政府自上而下启动部省合建政策。随着政策企业家的持续“软化”，在没有教育部直属高校的13个省份建设高水平大学的政策议程逐步进入中央政府决策者的视野，并最终促成了部省合建政策的出台与实施。一方面，中央政府基于对已启动并实施的支持中西部高水平大学建设的“零散”政策进行整合，实现政策的有序性与系统化，逐步从支持中西部高等教育发展进一步聚焦到在13个中西部省份重点建设一所高水平大学上来。2016年4月27日召开的国务院常务会议就强调“在没有教育部直属高校的13个省份各重点支持建设一所高校”^［16］，表明这一问题已正式上升为国家战略。2016年9月，十二届全国人大常委会第二十二次会议审议了关于高等教育改革与发展工作情况的报告，会议提出要“认真研究解决高校尤其是优质高校资源分布不均衡问题，实施好中西部高等教育振兴计划，加大对中西部地区高等教育的支持力度，……切实解决13个省（自治区）没有一所教育部直属高校的突出问题，缩小中西部地区与东部地区之间的差距”^［17］。上述中央政府会议精神或政策文件，可以视作部省合建政策正式“出场”前的舆论准备和“热身运动”。

另一方面，基于新时代我国社会主要矛盾转化，“追求优质高等教育几乎成了当前人民对美好生活需求的首选”^［18］，但高水平大学的分布仍“呈现出东部密集，中西部稀疏的格局”^［19］，优质高等教育资源分布不平衡不充分是新时代我国高等教育发展不平衡不充分的首要表现。在党的十九大精神的指引下，在13个中西部省份创新高水平大学建设机制提上了决策议程。2017年11月，教育部副部长林蕙青在《中国教育报》发文提出要“打赢推进高等教育公平攻坚战”，“大力实施中西部高等教育振兴计划升级版，……按照‘一省一策、一校一案’制订工作方案，精准发力，推动这些中西部高校办学完成从输血到造血的转变”^［20］。同年12月，教育部高教司司长吴岩提出要“打好促进高等教育公平攻坚战”，“按照‘一省一策、一校一案’制订工作方案，突出目标导向、结果导向，加强绩效考核，推动中西部高等教育再上新台阶”^［21］。在2018年1月召开的全国教育工作会议第一次全体会议上，教育部与13个省份签署了部省合建中西部14所高校的协议。随后，《教育部2018年工作要点》提出“按照‘一省一策、一校一案’，加大政策和资金支持力度，部省（区、兵团）合建支持中西部高等教育发展”，以促进区域教育协调发展。同年2月，国家教育体制改革领导小组第30次会议审议并原则通过部省合建方案，这标志着中央政府正式启动部省合建政策。

（4）部省合建的实施与推进。在中央政府的大力支持与直接推动下，部省合建工作进展顺利。2018年3月，十三届全国人大一次会议《政府工作报告》提出：“支持中西部建设有特色、高水平大学”，标志着部省合建从“国家战略”转化为“政府行动”。4月，中西部14所高校贯彻落实“部省合建”工作研讨会在广西大学召开，与会代表就更好地落实部省合建相关政策提出了富有建设性的意见和建议。6月，教育部第16次部长专题办公会研究部省合建工作，强调要“参照教育部直属高校模式对部省合建高校改革与发展予以支持”。8月中旬，教育部组建了由对口合作的直属高校专家组成的“部省合建工作专项调研组”，赴14所部省合建高校开展实地调研，为下一阶段的工作提供综合诊断和调研报告。8月，教育部召开部省合建中西部14所高校工作推进会，按照“一校一册”的要求与各省（校）逐一沟通并确定了部省合作工作手册。紧接着，“部省合建”校长论坛在郑州大学召开，会议起草了关于推进部省合建工作的对策建议报告并提交教育部。9月，教育部学校规划建设发展中心举办了2018年部省合建中西部14所高校发展规划专题研讨会。11月，教育部成立了“中西部高等教育振兴计划升级版工作指导委员会”，主任委员单位为清华大学。12月，国家发展改革委与教育部在广西召开部省合建高校校长交流会，专题研讨“双一流”建设背景下“部省合建”工作的实施与推进。综上所述，中央政府通过政策文件、与中西部省级政府会商及专题调研等形式推动部省合建工作，建立并完善了部省合建的工作制度。

三、部省合建的政策意蕴

如前所述，部省合建是新时代中央政府支持中西部高等教育发展、加快中西部高水平大学建设的新模式、新机制，不仅蕴含着促进区域高等教育均衡发展的价值追求，而且体现了中西部省级政府与中央政府的合作与互动，政策意蕴丰富而深刻。

1.政策目标的部省共生

“十五”以来，中西部省级政府与教育部合力推进高水平大学建设，其核心是将13个省份最好的大学升格为教育部直属高校。教育部将部省合建中西部14所高校作为2018年第一个“奋进之笔”^［22］，是落实中央要求、满足中西部经济社会发展和高校的需求、积极回应人民群众对优质高等教育资源诉求的重大决策。教育部与中西部省级政府都“有意”将13个省份的14所高校升格为教育直属高校。换言之，部省合建体现了政策目标的共生性。

从中央政府来看，部省合建既是对当前教育部直属高校政策的检视与反思，也是对中西部省级政府、14所高校和政策企业家多年来所提政策建议的积极回应。将中西部13个省份的14所高校纳入教育部直属高校序列是部省合建的核心目标。在2018年教育部召开的支持和提升中西部高等教育发展座谈会上，教育部部长陈宝生提出，“教育部将同有关部门，参照教育部直属高校模式对合建高校的发展予以指导支持”^［23］。2018年3月，陈宝生在全国“两会”记者招待会上重申，教育部把部省合建高校“列入部属高校序列”。公共政策理论表明，“在我国，领导人的正式讲话往往标志着政府对议题的最终确认”^［24］。由此可见，教育部一直在努力探索通过机制创新将14所高校建设成为教育部直属高校。

从中西部省级政府来看，高水平大学建设成为中西部发展“公平而有质量的教育”的重要抓手。因此，13个中西部省份都力荐本地综合实力最强的高校进入教育部直属高校行列。对于地方政府而言，本地区拥有1-2所教育部直属高校，是人民满意、上级认可的政绩；对地方高等教育而言，无疑是本地区优质高等教育资源的一块“金字招牌”。“十三五”以来，支持本地高水平大学正式进入教育部直属高校序列已成为中西部省份的一种政府行动。如，《新疆维吾尔自治区教育事业发展“十三五”规划》提出，“支持新疆大学纳入教育部直属院校”；《西藏自治区关于大力推进高等教育发展的意见》提出，“支持西藏大学进入教育部直属高校行列”。这些都表明，中西部省级政府也在寻求机会支持本地高校进入教育部直属高校序列。

从14所中西部高校来看，由于教育部直属高校已成为高校办学水平、资源、身份的象征，“基本代表着现今中国的高水平大学”^［25］，“往往是高等教育改革的先行者”^［26］，是国家“双一流”建设的“种子选手”，是公认的“国家队”。一旦成为教育部直属高校，就不仅意味着地位升格，更意味着成为区域高等教育的“尖兵”。因此，有的高校将跻身教育部直属高校序列作为学校改革与发展的“一号工程”，并在全国“两会”代表等政策企业家的支持下，为进入教育部直属高校序列而奔走呼吁。

2.优质资源的部省互动

“政策是一种资源，谁得到了政策，谁就拥有了一定的资源。”^［27］部省合建作为中西部高水平大学建设的一种新模式新机制，为13个中西部省份的14所高校优化优质资源配置、强化部省互动提供了契机与依据。

以这些高校非常关注的人事资源与财政资源为例。在人事资源方面，部省合建协议提出，中西部省级政府主动加强与教育部的联系、沟通与协商，整合教育部直属高校和全省优秀干部资源，选优配强高校的书记、校长以及学校领导班子成员。在部省合建框架下，教育部直属高校的领导班子成员或知名学者担任合建高校的主要领导已成为一种常态。如2018年9月，海南省委省政府聘任华中科技大学原副校长担任海南大学校长；山西省委省政府聘任北京大学原校长助理担任山西大学校长，聘任北京大学考古文博学院原院长挂职担任山西大学副校长。根据部省合建协议，“选优配强领导班子”具体包括以下四个方面的内容：合建高校的书记、校长虽由省政府任命，但人选事先需同教育部商榷；合建高校的其他校级领导干部参照教育部直属高校领导干部任职标准配备；合建高校领导班子成员与校级后备干部列入教育部直属高校干部培训相关计划；合建高校与教育部直属高校之间实行干部双向挂职和交流任职。

在财政资源方面，中央财政设立了部省合建专项资金。公共政策理论认为，资金与经费影响着公共政策的各个环节，渗透于公共政策的方方面面。可以说，经费对政策的影响从政策酝酿期开始，甚至在政策终结后仍会“余波荡漾”；“没有资金，计划、协调和运用都将是空话”^［28］。部省合建与省部共建的一个很大的不同在于部省合建能够获得中央财政的专项资金支持。换言之，在省部共建机制中，教育部给政策，省级政府给钱；在部省合建框架下，合建高校可以获得国家专项资金支持。2018年中央财政下拨支持地方高校改革发展资金达114.6亿元，其中一部分正是拨付给部省合建高校的。如广西大学获得5.2亿元中央财政资金，同比增长2.3亿元，其中有1.2亿元明确为“部省合建资金”^［29］。2018年2月，教育部明确提出部省合建的资金支持保持在年均1亿元以上。在中央财政的“拉动”下，14所高校所在的中西部省级政府也加大了财政经费投入。如海南省提出“加大财政拨款支持力度，逐步提高海南大学生均拨款和人员经费补助水平，动态调整生均公用经费和空编经费补助标准”；云南省计划2018-2020年投入不少于25亿元专项资金，用于支持云南大学的世界一流大学建设；河南省财政厅2018年度安排7.7亿元的“双一流”建设资金，支持郑州大学等高校的“双一流”建设；山西省委省政府为支持山西大学建设，提出“在确保生均拨款逐年提高的基础上，每年再安排5000万元”。

3.政策效力的融合升级

2018年3月，陈宝生在十三届全国人大一次会议记者会上对“部省合建中西部高校”做了详细的解读：“目前全国有13个省、自治区没有部属高校，再加上新疆生产建设兵团，这14家是‘13+1’。为了改变这种状况，教育部和这些地方一块儿商量，在过去省部共建的基础上搞了一个升级版，建立了部省合建这样一个机制，一省一校、部省合建。教育部把这些学校列入部属高校序列，相当于一种准部属高校身份，省、自治区和兵团对高校现有的支持力度不减、隶属管理不变，我们双方共同合力建设这14所高校。在不远的将来，使它能够快速成长为中西部高等教育的‘排头兵’，向‘国家队’水平迈进。这就叫作部省合建。”^［30］从教育政策的视角来看，部省合建不仅是对以往支持中西部高等教育发展相关政策的系统整合，更体现为政策效力的融合升级。

一是理念升华。麦克唐奈（L. M. McDonnell）认为，影响政策的关键要素是制度、利益与理念。^［31］部省合建体现了中央政府、中西部省级政府和中西部14所高校在建设中西部高水平大学、提升中西部高等教育整体发展水平的理念升华（见图1）。从国家层面来看，国家已经充分意识到“中西部强则中国强”^［32］，“没有高水平的中西部教育，就没有高水平的中国教育”^［33］。实施部省合建政策，实现区域高等教育均衡充分发展，既是办好“公平而有质量的教育”的应有之义，也是建设高等教育强国、实现中华民族伟大复兴的重要基础。因此，“对中西部的支持既不是简单的加大投入，也不是单纯的政策倾斜，而是要把国家对高等教育的改革结合在一起来考虑”^［34］，需要创新中西部高水平大学建设的模式与机制。正是在这种理念的指导下，中央政府在对高等教育进行宏观布局时，在不减少对东部及东北优质高等教育资源投入的前提下，适当考虑并适度优先向没有教育部直属高校的13个中西部省份倾斜，部省合建由此应运而生。从中西部省级政府层面来看，我国高等教育发展不平衡不充分的四种表现，即优质高等教育资源区域分布、高等教育层次、高等教育生态、高等教育科类结构不平衡不充分在中西部表现得尤为突出。对于13个中西部省份来讲，拥有一所教育部直属高校，是满足中西部人民日益增长的美好生活需要的重要保障。从中西部14所高校层面来看，部省合建高校进一步强化了“以服务为宗旨，在贡献中发展”的办学理念，主动将优势学科与区域主导特色产业对接起来，成为中西部经济社会发展的“推进器”、创新创业人才的“孵化器”、科技成果转化的“适配器”^［35］。比如，南昌大学以“2+X”方式建设学科特区，全力打造以世界一流学科为目标的材料科学与工程、食品科学与工程两个学科，助力江西省材料和食品两大主导特色产业；内蒙古大学大力建设民族学学科群和生物学学科群，以支持服务内蒙古自治区文化旅游产业与草原生态畜牧业两大产业；河北大学着力打造燕赵文化学科群、生命科学与绿色发展学科群两个学科群，对接河北省数字创意、生物两大战略性新兴产业。

二是地位升格。从政策主体的视角来看，部省合建的政策主体已不再是“单一”的教育部，国务院办公厅、财政部、国家发展改革委等中央部委均成为部省合建政策的制定主体和执行主体。这表明，部省合建不再仅仅是教育“内部”的工作，也是国家改革和发展的大事。多元主体有利于统筹各方面的优质政策资源，为部省合建高校的发展提供中央部委的“政策合力”。从部省合建高校在国家和区域高等教育体系中的地位来看，教育部多次在公开场合表态将中西部14所高校列入教育部直属高校序列。与省部共建高校相比，部省合建高校已正式获得“准部属高校”的身份。最突出的表现是，教育部为部省合建高校设立了发文户头。从2018年6月开始，教育部印发的一些重要文件的抬头都署上了“部省合建各高等学校”，紧跟“部属各高等学校”之后。如教育部社科司发布的《关于2019年度教育部人文社会科学研究一般项目申报工作的通知》，部省合建高校获得了与教育部直属高校同等的待遇，可以以学校为单位申报，而其他省部共建高校高校还只能以省（区、市）教育厅（委）为单位申报。教育部为部省合建高校设立发文户头，至少有以下三个方面的政策意义：其一是教育部已正式参照直属高校对部省合建高校进行管理；其二是部省合建高校已在某些方面或某些领域取得了与教育部直属高校事实上平等的权利与地位；其三是为部省合建高校节约了时间成本，使其能够更及时、更方便地获取教育资讯，提高办学效率。

三是支持升级。教育部已明确指出，部省合建是省部共建的”升级版”（见表4）。具体来讲，教育部与中西部省级政府对部省合建高校的“支持升级”主要表现为以下两个方面：其一，中西部省级政府聚全省之力办好合建高校。部省合建以来，中西部省级政府以省委常委会、省政府的名义出台了一系列支持合建高校的改革与发展的政策文件。比如，2018年1月，山西省委省政府出台支持山西大学“率先发展12条”；3月，海南省政府办公厅印发《聚全省之力办好海南大学工作方案》；6月，云南省政府颁布《关于支持云南大学加快世界一流大学建设的意见》；8月，河南省委常委会召开会议，专题研究《关于支持郑州大学河南大学“双一流”建设的若干意见》；11月，江西省政府印发《关于支持部省合建南昌大学的实施意见》；同月，广西壮族自治区政府发布《“部区合建”广西大学实施方案》。其二，直属高校对合建高校的支持从“对口支援”升级为“对口合作建设”。部省合建政策实施以来，教育部直属高校与14所合建高校之间的帮扶关系发生了新变化，由省部共建时期的“对口支援”升级为部省合建框架下的“对口合作建设”机制，由“单向”的“支援”升级为“双向”的“支持、合作与建设”，特别是直属高校加强与合建高校在“双一流”建设方面的“对口合作”。如2018年4月，海南大学与天津大学签署《天津大学对口合建海南大学行动计划》；6月，宁夏大学分别与上海交通大学、厦门大学签署了《“双一流”对口合作建设协议》、《一流学科对口合作建设协议》；8月，山西大学与北京大学签署《北京大学支持山西大学建设与发展实施方案》。直属高校对合建高校的“对口合作建设”，为合建高校“双一流”建设注入了新活力。

加快中西部高水平大学建设是破解我国高等教育发展不平衡不充分的有效路径，也是推进“西部大开发”、“中部崛起”、“一带一路”倡议等国家重大战略的重要抓手，对新时代我国发展“公平而有质量的教育”具有特殊意义。教育部实施部省合建政策，是新时代中西部高水平大学建设的“福音”。但是，中西部高水平大学建设毕竟是一个“历史遗留问题”，具有较强的“路径依赖性”。因此，政府需要在以下两个方面打破旧俗常规，创新发展举措，全力推进部省合建工作。

一方面，中央政府应将教育部直属高校分布至所有省份，因地制宜将合建高校升格为直属高校。这是新时代发展“公平而有质量”的高等教育的前提。中央政府应从实现中华民族伟大复兴的政治高度全面审视教育部直属高校区域布局的问题，适时将直属高校分布至全国所有省份。为此，可以采取两种方式，一是“一步到位”，即在科学论证、精心筹划的基础上“一次性”将13个中西部省份的14所高校全部升格为教育部直属高校；二是“分步到位”，即根据各省的现实基础、客观需求及各高校的实际办学水平，在“教育部直属高校分布至所有省份”的前提下和“全面振兴中西部高等教育”的总体规划下，“分期分批”设立教育部直属高校。就当前而言，教育部可将郑州大学、云南大学、新疆大学3所“世界一流大学建设高校”率先升格为教育部直属高校；其他“一流学科建设高校”按照“成熟一个升格一个”的原则，根据部省合建的实际成效，待其综合水平接近部属高校办学水平的最基本要求时，将其正式升格为教育部直属高校。

另一方面，政府要加强部省合建政策的评估与管理，不断提升合建高校的核心竞争力。这是新时代发展“公平而有质量”的高等教育的保证。“评估在一定程度上也可以确定哪些是影响政策成败的重要因素。”^［36］中央政府根据部省合建工作的实际需要，组建由教育部中西部高等教育振兴计划升级版工作指导委员会委员、教育部部省合建高校专项调研小组专家、高等教育战略规划资深专家、全国“两会”代表等为主要成员的部省合建政策评估小组，认真对照部省合建协议和部省合建工作手册，检查合建协议的落实落地情况，客观评价合建成效，深度查找现实问题，科学提出对策建议，形成客观、全面的部省合建政策评估报告。政府根据评估报告，及时出台推进部省合建的政策文件（如“部省合建五年行动计划”等），为合建高校的改革与发展提供政策保障，使合建高校成为中西部高等教育振兴的新引擎和动力源。

（本文在写作过程中受惠于南京师范大学张乐天教授的悉心指导，谨此致谢！）

注释：

①在省部共建与部省合建的政策语境下，“中西部”特指的是没有教育部直属高校的13个中西部省份，具体包括：内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏、河北、河南、山西、江西、青海、云南、贵州和海南。

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